陈文胜:乡镇难以改变成为上级工具的命运

有着与李昌平一样担任过乡镇党委书记经历的我，曾经为《我向总理说实话》而感动，感动于《离骚》一样的九曲回肠！今天重温李昌平当年的底层“改革”求索，更多的却是反思：为什么屡屡探索却找不到出路？为什么“改革者”除了一次又一次的离开就别无选择？

在2005年10月到湖南省社科院工作以前，我是衡阳县三湖镇的党委书记。一方面我是农民的儿子，父母兄弟都在农村，特别是作为生活在社会底层的农民，而另一方面又作为一个乡镇干部，代表的是宪法所明确的一级政权。当上了镇长、镇党委书记以后，我始终没有忘记自己来自何处。连续三年镇党委的一号文件都是“关于扶助特困户的意见”、每年帮助了300多户特困户，把历经12年不断停工的镇中心中学建成竣工，把镇内的三条主干道全部进行了柏油改造和水泥硬化，兴建了高标准的敬老院，可仍然不能解决根本问题！特别是农民需要的帮助太多，而乡镇的财力太少！农民有80%的愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有80%不为农民所欢迎，有80%的干部和农民的积极性得不到调动。更为严重的是，乡镇干部的工资都得不到保障，怎么能够真正地帮助农民服务农民呢？

在农业税费改革之后，乡镇有权干预部门的不合理收费，这样，乡镇政府就能够规范各部门的收费行为，切实减轻农民负担。在2004年3月10日召开的镇第十二届人大四次会议上，作出了《关于加强国土收费管理的有关决议》和《关于加强学校收费管理的有关决议》两个决议，要求全镇所有的收费均要公布在公示牌上。全镇68个代表有63人参加了会议，与会代表认真讨论了决议草案，对三处不当之处提出了修改意见，最后投票通过，并以镇人大会议公告的形式公之于众。从草案至决议，党委政府的意图和主张实现了法制化。如计划生育流动人口证由原来的40元降至5元，其中政府的办证收费每年减少了26万多元，学校、国土、派出所等部门收费逐步规范，让群众得到了实实在在的实惠。镇纪委还立案查处了教育部门和保险部门6起违纪收费案件，对7名干部给予了党纪政纪处分，遏制了乱收费、乱摊费、乱罚款，推动了全镇依法行政，依法治镇的进程，从源头上维护了农村社会稳定。

对于乡镇干部来说，为农民办事可以实现双赢，很多干部不会不愿意办事。问题是，在现有的制度安排下，乡镇的人事问题、财政问题、发展的成本问题、为谁发展的问题，都不是乡镇自身所能够决定的，基本由上级说了算。每一级都向上一级负责，一直到中央，离群众最远的中央政府最终却要向群众直接负责。这样，乡镇干部大部分的精力和掌握的资源都在围绕着上级的考核指标和数十多个责任状而展开。李昌平要在这样的大框架里进行“精卫填海”的改革，除了离开就自然别无选择。

从李昌平在周沟乡改革的失败中，我们就不难看到"政府是部门的政府"这样一种很不正常的现象。国家权力部门化，部门权力利益化，乡镇政权演变为强势的部门权力设在乡村社会的“联合国"组织，"七站八所"是各个强势部门派驻在"联合国"的代表机构。而乡镇政权除了只保障省市县政权而不保障乡镇政权的地方人民政府组织法外，拥有的只是从上到下滚滚而来的义务。比如乡镇人员的分流，我在2006年8月到湘南调研时，就遇到如下情况：一个乡政府根据县委关于乡镇机构改革分流临时人员的要求，在2004年7月份，把所有的拖欠工资全部还清给临时工，然后进行了清退。被清退的临时工意见很大，就找机会向省计生委举报乡政府在计划生育工作中的违规事情，结果被年度计划生育工作“一票否决”，乡党委书记和乡长被撤销职务。

根本问题还是公共权力的授权方式问题。除非授权方式能够得到根本解决，乡镇政权最终无法改变成为上级领导"工具"的命运。现在，从理论上讲，随着村民委员会组织法的实施，乡镇已经不能随意把自己该尽的责任转移到村委会，这是乡镇权力的边界。当县委书记无权任免乡镇长，明确了县乡权力界线时，就不能随意把县级应尽的责任转移到乡镇，乡村社会按照客观实际和规律办事才有真正的可能，也才会在今后避免悲剧重演。

（笔者应《中国改革》杜柯编辑之约，为昌平兄的《我的乡村改革试验》谈一点粗浅感受，原题《实质还是乡镇权力的来源问题》，载《中国改革》杂志2006年12期，有删减）